ARTIKEL

STRUKTUR ORGANISASI UNTUK HARMONISASI FUNGSI DEPKES
DAN DINAS KESEHATAN DI INDONESIA

Oleh : Euis Aenilawati (F1B006062)

Organisasi hidup dalam lingkungan yang selalu berubah, dimana kelangsungan hidup organisasi tergantung pada kemampuannya untuk beradaptasi dengan perubahan dari faktor lingkungan tersebut. Organisasi yang mampu beradaptasi dengan tuntutan permintaan dan mengisi peluang yang ada akan mampu untuk hidup terus dan berkembang.
Lingkungan keorganisasian terus menerus berubah dan organisasi yang bersangkutan perlu mengadakan perubahan-perubahan agar dapat bertahan. Perubahan keorganisasian (organizational change) merupakan tindakan beralihnya sesuatu organsiasi dari kondisi yang berlaku kini menuju ke kondisi masa yang akan datang yang diinginkan guna meningkatkan efektivitasnya.
Tujuan dari setiap langkah-langkah perubahan adalah mempertahankan dan memperbaiki kehidupan. Berubah artinya beradaptasi, menyesuaikan diri dan menjadi lebih berdaya untuk mempertahankan dan memperbaiki kehidupan kita di masa yang akan datang. Perlu diingatkan bahwa tidak semua perubahan yang terjadi akan menimbulkan kondisi yang lebih baik, hingga dalam hal demikian tentu perlu diupayakan agar bila dimungkinkan perubahan diarahkan ke hal yang lebih baik dibandingkan kondsi sebelumnya.
Proses perubahan harus dilakukan oleh seluruh komponen organisasi, bangsa dan negara, tidak bisa hanya dilakukan oleh salah satu komponen saja. Dan sektor publik sebagai salah satu komponen yang paling besar yang ada di suatu bangsa dan negara merupakan komponen yang harus paling giat, paling bersemangat dan paling cepat melakukan perubahan tersebut.
Perkembangan tekhnologi terutama tekhnologi informasi dan komunikasi membuat dunia ini menjadi semakin terbuka. Suatu dunia yang terus bergerak maju dengan cepat. Suatu dunia yang terus mengalami perubahan. Sehingga setiap orang, organisasi bahkan negara yang berada didalamnya harus bisa mengikuti perubahan tersebut agar tetap dapat bertahan dari terjangan pusaran perubahan.
Beberapa dekade terakhir diberbagai belahan dunia, berbagai pihak telah menyuarakan tuntutan perubahan struktur dalam organisasi sektor publik. Di berbagai negara, masyarakat meminta agar pemerintahannya dapat lebih memperhatikan kesejahteraan masyarakatnya dengan lebih memperhatikan kepentingan publik melalui pengelolaan organisasi pemerintahan yang lebih baik lagi.
Fungsi organisasi-organisasi seperti Departemen Kesehatan, Dinas Kesehatan Provinsi dan Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota di Indonesia telah berubah sejak pelaksanaan Desentralisasi 7 tahun yang lalu. Secara normatif, tugas pokok dan fungsi masing-masing organisasi telah berubah. Perubahan ini diekspresikan melalui perubahan struktur organisasi yang mengakomodasi perubahan fungsi tersebut.
Terbitnya PP No. 38/2007 dan PP No. 41/2007 menegaskan perubahan fungsi organisasi-organisasi tersebut. Kedua Peraturan Pemerintah ini telah membagi habis kewajiban, tugas dan wewenang. Departemen Kesehatan sampai dengan Dinas kesehatan Kabupaten/Kota serta memberikan panduan mengenai konfigurasi organisasi yang dapat menampung berbagai kewajiban, tugas dan wewenang tersebut.
Fungsi organisasi-organisasi di Departemen dan Dinas Kesehatan di Indonesia telah mengalami banyak perubahan yang diekspresikan melalui perubahan struktur organisasi. Terbitnya PP No. 38/2007 dan PP No. 41/2007 menegaskan perubahan fungsi organisasi-organisasi tersebut. Keluarnya PP No. 38 tahun 2007 dan PP No. 41 tahun 2007 ini membuka upaya untuk harmonisasi struktur mulai dari level pusat sampai dengan level kab/kota.
Dengan menggunakan pendekatan konkuren PP 38/ 2007 membagi habis urusan antara pemerintah pusat, provinsi, kab/kota. Dimana arti konkuren disini adalah setiap bidang urusan pemerintahan yang bersifat konkuren senantiasa terdapat bagian urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/kota. Pembagian urusan yang dijabarkan oleh PP 38 tahun 2007 ini, antara pemerintah pusat, provinsi dan kab/kota sebagai dasar dalam restrukturisasi organisasi dinas kesehatan harus melihat fungsi dari Departemen Kesehatan dan Dinas Kesehatan terlebih dahulu. Sehingga struktur yang disusun ini adalah “….Struktur mengikuti Fungsi”.
Dengan sifat konkuren ini maka fungsi pemerintah dibidang kesehatan akan dibagi habis oleh pemerintah pusat, propinsi dan kabupaten/kota sehingga diharapkan tidak ada overlapping atau blank-spot. Sebagai bahan perbandingan dalam melihat harmonisasi struktur ini yaitu dalam hal perijinan. Contoh riil disini adalah Perijinan RS Hasan Sadikin yang diatur oleh PP 38 tahun 2007 diberikan oleh pemerintah (pusat).
Namun dengan asas akuntabilitas dan efisiensi, RS ini harus memintakan rekomendasi dari Dinkes Kota Bandung. Logikanya adalah jika terjadi kegagalan sistem limbah misalnya, maka yang akan terkena dampaknya adalah masyarakat Kota Bandung, bukan warga Ibukota Jakarta. Dengan adanya fungsi pengawasan rumah sakit yang baru, maka diharapkan struktur Dinas Kesehatan Kota Bandung berubah, juga di DinKes Propinsi dan Departemen Kesehatan. Dengan demikian ada harmonisasi fungsi dan struktur.
Tanpa ada perubahan struktur organisasi di Departemen Kesehatan, akan dibayangkan terjadi kesulitan untuk harmonisasi fungsi dan struktur. Dapat dibayangkan membangun bangunan 3 lantai, terjadi harmonisasi fungsi dan struktur di lantai 1 dan 2, namun struktur di lantai 3 tidak dilakukan penyesuaian. Hal ini menjadi menarik untuk dikaji karena terjadi pengalaman sejarah dimana pada saat pelaksanaan UU 22/1999, di daerah terjadi perubahan radikal struktur organisasi.
Kantor Wilayah Departemen Kesehatan di Propinsi dan Kantor Departemen Kesehatan di Kabupaten/Kota dihapuskan, atau dimerger ke Dinas Kesehatan Pemerintah daerah. Sementara itu sejarah menunjukkan bahwa struktur organisasi Departemen Kesehatan masih relatif sama dengan apa yang ada sebelum desentralisasi kesehatan. Unit Desentralisasi Kesehatan di Departemen Kesehatan bukan sebuah unit yang mempunyai nilai eksekutif. Mengapa relatif struktur organisasi Departemen Kesehatan tidak berubah selama ini? Hal ini dapat dibandingkan dengan di Filipina. Pasca kebijakan Desentralisasi, struktur organisasi Departemen Kesehatan di Filipina sudah ada pemisahan antara fungsi sebagai regulator dan operator. Struktur Depkes Filipina mencerminkan perubahan yang signifikan. Ada pemisahan antara fungsi regulator dan operator di pemerintah. Di Departemen Kesehatan, Health Regulation menjadi salah satu unit strategis.
Disamping itu dikenal juga unit yang berhubungan dengan pihak-pihak luar dan pemerintah daerah. Pada intinya di Filipina terjadi perubahan struktur organisasi Departemen Kesehatan yang signifikan sementara di Indonesia belum terjadi. Disadari bahwa tidak mungkin struktur Departemen Kesehatan akan berubah pada tahun 2008. Disamping itu pada tahun 2009 akan terjadi Pemilihan Umum Legislatif dan Presiden. Dengan demikian perspektif penelitian struktur organisasi lembaga di sektor kesehatan (khususnya Departemen Kesehatan) diharapkan dapat dipergunakan untuk perubahan di tahun 2009 atau 2010.
Naskah akademik-pun untuk struktur ini sudah jadi dan diterima oleh Pemda, namun Dinkes yang merancang usulan struktur ini belum melihat hakekat dari PP No. 38 tahun 2007 dan PP No. 41 Tahun 2007. Depkes akan mencoba mencarikan sumber daya dan pedoman untuk re-strukturisasi organisasi: Diharapkan yang utama dalam menyusun struktur organisasi ini adalah kita tidak keluar dari aturan hukum yang ada (PP); untuk kreatifitas desain penyusunan struktur adalah tergantung dari kebutuhan dan kreatifitas dari daerah tapi lebih ditekankan pada persamaan persepsi dan potensi daerah. Karena di dalam potensi ada maksud tersembunyi berupa strategi.
Di dalam PP digariskan bahwa untuk struktur organisasi dibatasi oleh 4 (empat) bidang dan 3 (tiga) seksi. ”Struktur itu dinamis, kalau perlu struktur dapat berubah setiap dibutuhkan perubahan”. Karena berfikir struktur dinamis, pastilah sering terjadi konflik dalam organisasi. Untuk itu perlu pula difikirkan suatu unit yang akan menangani konflik lintas organisasi. Hal ini yang belum terfikirkan oleh siapapun. Sektor kesehatan merupakan sektor yang ter-Desentralisasi. UU No. 32 tahun 2004 menegaskan kembali untuk seluruh elemen bangsa bahwa sektor kesehatan merupakan sektor yang terdesentralisasi. Mau tidak mau harus dilakukan kebijakan dan strategi pelaksanaannya. Masalah harmonisasi fungsi dan struktur ini menjadi salah satu dampak praktis kebijakan ini.
Depkes masih mengurusi urusan di daerah. Kewenangan Depkes yang tidak ada di desentralisasi adalah hal-hal yang bersifat cito dan atau emergency. Namun hal-hal yang bersifat elektif dapat di desentralisasi. Contohnya: Mengenai Pencegahan dan Penanggulangan Penyakit Menular atau surveilans merupakan sentralisasi. Berbeda dengan Pengelolaan haji sifatnya sentralisasi namun penyelenggaraan haji adalah desentralisasi. Untuk menterjemahkan terminologi dari PP No. 38 tahun 2007 ini sebaiknya bersifat bottom up dan dibahas secara bersama.
Analisis RO Dinkes Prov Kaltim berdasarkan: Peraturan yang berlaku, fungsi, potensi, dana dan SDM yang tersedia. Mengoptimalkan peran pemerintah dalam konteks good governance. Sebagai dasar dalam merumuskan fungsi dinkes. Untuk merumuskan fungsi yang sesuai dengan PP 38 2007 ada peranan pusat, prov dan kab/kota. Depkes RI dapat segera memberikan pedoman dan masukan bagi daerah terhadap maksud PP 38 tahun 2007. Harapannya adalah: adanya kejelasan mengenai arti pengelolaan, dan penyelenggaraan. Sesuai dengan peranan pusat adalah membuat standar dan pedoman untuk daerah. Maka Depkes lah yang lebih berwenang untuk memfasilitasi daerah”.
Penyusunan RO ini dalam hal dana kadangkala menjadi dilema. Karena seringkali penyusunan RO menjadi “structure follows budget” bukan berdasarkan fungsi. Namun lebih lanjut Sutarnyoto Mkes menambahkan, bagi dinkes provinsi Kaltim tidak masalah dalam hal dana, masih bisa dicarikan dari APBD..yang membutuhkan anggaran besar itu adalah kabupaten/kota karena kab/kota lah yang melaksanakan operasional, provinsi hanya sebatas bindal, pengawasan dan pelatihan (jika memungkinkan) . Rancangan Struktur Organisasi Dinkes Provinsi Kaltim ini ada beberapa versi. Mulai dari versi dengan analisis adaptasi dari perubahan struktur lama sampai ke versi analisis radikal.
Pertimbangan untuk versi yang secara radikal berubah, yaitu melihat fungsi regulasi sebagai prioritas, sangat tidak sinkron dengan struktur Depkes. Sehingga Dinkes Prov Kaltim merancang struktur yang mengakomodir PP 38/2007 dan memperbanyak UPT seperti Jamkesda, SIK dan Surveilans. Hal ini masih menjadi pembahasan utama di jajaran pemda Prov. Kaltim”.
Penyusunan RO DKK Balikpapan memperhatikan visi dan misi Dinkes Kota Balikpapan disamping melihat kebutuhan dan potensi yang ada, tapi sesuai dengan apa yang dijabarkan dalam PP 38/2007 dan PP 41/2007. Penyusunan RO ini juga menekankan kepada fungsi Dinkes sebagai lembaga regulator. Kadinkes Kota Balikpapan menjelaskan bahwa DKK Balikpapan membentuk unit yang mengelola Jamkesda dalam bentuk UPT.
Depkes memang harus segera menyelesaikan PR-nya untuk membuat pedoman bagi daerah. Menanggapi masalah pembentukan unit PPNS di dalam struktur Depkes RI. Unit PPNS ini sangat perlu dibentuk disetiap level struktur organisasi, terutama di organisasi kesehatan untuk mengantisipasi konflik antar lembaga. DKK Balikpapan terhadap UPT Jamkesda yang dibentuk, sebaiknya dalam bentuk Badan. Karena kalau dalam bentuk UPTD akan mengurangi keleluasaan dalam pengaturan dan pelaksanaan Jamkesda tersebut.. Apabila UPT yang dibentuk bisa lebih dari 3, dan ketenagaannya adalah tenaga fungsional. Hal ini bagi tenaga Fungsional dalam UPT tersebut akan sulit untuk menyusun angka kredit dibandingkan teman-temannya yang di RS atau di Puskesmas. Organisasi Dinkes Prov. Kaltim yang dirancang belum final, ada 3 hal yang perlu diperhatikan: Pengkayaan fungsi, regulasi ini tetap dimainkan, untuk menjamin fungsi yang ada, dan memperhatikan tata hubungan antara jajaran internal dan eksternal yang harus jelas, di dinkes maupun di pemda. Kesemua hal itu tergantung juga dengan kesiapan dari tenaga dan fungsi yang ada dengan melihat fungsi yang ada dan fungsi yang baru.
Menanggapi mengenai UPT Dinas untuk Surveillance dan SIK, Kadinkes menjelaskan bahwa, “melihat kondisi yang ada dan beban penyakit di daerah, maka diharapkan Surveillance dan SIK ini menjadi UPT”. Untuk UPT RSD milik Provinsi, dari pengalaman kasus yang ada, RS ini akan menjadi LTD dan bentuknya akan dijadikan BLUD”. Belum final. Karena urusan Provinsi dalam bagian yang mana masih belum jelas. Tugas dan fungsinya juga masih belum jelas antara kab/kota. Apakah hanya bertugas dalam hal memberikan subsidi..jika hanya dalam hal subsidi maka tidak perlu Jamkesda itu sebagai UPT di level Provinsi Kaltim. Jadi intinya harus ada duduk bersama antara Provinsi Kaltim dan Kab/Kota untuk pembahasan Jamkesda ini”.
Untuk pengelolaan UPT Jamkesda adalah secara BLUD, dengan pedoman PP yang ada. Pada dasarnya Kota menyerahkan secara bebas apakah masalah JPKM ini akan dikelola oleh prvpinsi ataukah akan dikelola oleh Kab/Kota untuk mengantisipasi program eksklusif di daerah. Untuk sinkronisasi dengan Provinsi, Kadinkes Kota Balikpapan menegaskan bahwa rancangan struktur Dinas Kesehatan Kota Balikpapan sudah sinkron dengan rancangan struktur organisasi Dinkes Provinsi Kaltim”.
Perspektif yang menjadi dasar dalam penyusunan struktur orgnisasi ini adalah tidak hanya berdasarkan ilmu kesehatan semata. Namun sebaiknya dilihat dengan mengacu kepada ilmu lainnya seperti ilmu administrasi negara”. Suasana yang diharapkan Pasca PP No. 38/2007 ini adalah adanya peningkatan fungsi pengawasan oleh Dinas Kesehatan. Hal ini menjadi salah satu aplikasi konsep Good-Governance.
Ada mekanisme pengendalian yang jelas di sektor kesehatan. Selama beberapa tahun belakangan ini UGM banyak membahas fungsi ini termasuk mengembangkan badan independen pengendalian mutu (dalam proyek PHP I di DIY), dalam bentuk adanya Badan Mutu. Sebagai gambaran, jumlah RS yang ada di Kota Balikpapan sebanyak 10 (sepuluh) RS, Kota Yogya 17 (tujuh belas) RS sementara di Kota Bandung ada 32 (tiga puluh dua) RS. Perlu dikembangkan struktur organisasi yang tepat untuk melaksanakan fungsi ini.
Penyusunan RO akan dipengaruhi oleh variasi kemampuan ekonomi daerah, dimana secara garis besar ada 4 (empat) tipologi tergantung pada kemampuan pemerintah daerah dan keadaan ekonomi masyarakat. Untuk kasus Provinsi Kaltim dan Kota Balikpapan, kedua daerah ini berada di kuadran dimana ada pemerintah daerah yang kuat secara ekonomi dan masyarakatnya mengalami peningkatan ekonomi. Hal ini pasti akan meningkatkan jumlah pelayanan kesehatan oleh swasta. Oleh karena itu dapat dipahami bahwa aspek regulasi menjadi hal baru yang diperhatikan secara kuat dalam penyusunan kembali struktur organisasi Dinas Kesehatan.
UPT bukanlah sebagai tempat penampungan. Surveillance sebagaimana dimaksud dalam PP No. 38/2007 tersebut adalah cenderung sentralisasi. Dalam PP No. 38/2007, kata pengelolaan di surveillance hanya ada di pemerintah pusat. Artinya sistem surveillance hanya boleh dirancang oleh pemerintah pusat. Sementara itu kata pengelolan untuk masalah Jamkesda ada di pemerintah pusat, propinsi dan kabupaten/kota. Artinya untuk penyelenggaraan Jamkesda, sistem jaminan dapat dirancang oleh daerah sesuai dengan potensi yang ada.
Untuk mengharmonisasi fungsi ini antara Depkes Pusat, Provinsi dan Kab/Kota, perlu diperhatikan fungsi yang ada di pemda sendiri yang harus diharmonisasi. Ada beberapa fungsi untuk harmonisasi, yaitu: Fungsi yang sifatnya koordinator keuangan : dipegang setda, biro keuangan, Fungsi yang sifatnya koordinator perencanaan : Bapeda, dinkes, badan dan kantor; Fungsi yang sifatnya koordinator penyelenggaraan : dinkes dan lintas sektor, dan Fungsi yang sifatnya teknis operasional : UPT. Fungsi sebagai pelayanan : yang sifatnya ada 3, yaitu pelayanan publik, pelayanan yang terkait dengan potensi di daerah , pelayanan yang terkait dengan pelayanan kesehatan dasar dan tingkat lanjutan. Jadi harus mencermati hubungan dengan badan, kantor dan instansi lain yang terkait kesehatan, hubungan dengan Pihak ketiga (swasta).
Ada satu PP baru (PP 50/2007) tentang kerjasama antar daerah. Apabila muncul kerjasama dengan satu daerah dengan dinasnya pasti akan mengakibatkan terbentuknya lembaga baru yang mengurusi hal ini. PP baru ini mengatur hal tersebut. Jadi perlu diperhatihan dalam menyusun RO Dinkes. Untuk masalah dengan swasta ada Corporate Social Responsibility (CSR), dimana Provinsi Kaltim diikut sertakan dari KPC. Pembelajaran dari Kaltim adalah di dalam UU dijabarkan dalam bentuk RO yaitu dimasukkan dalam satu sub bidang yang dapat mengelola dana CSR yang ada. Karena selama ini tidak dikelola dengan baik oleh dinkes Prov. KaltiM.

DAFTAR PUSTAKA

Badan Inkom dan PDE Prov. Sulawesi Selatan. ” Kebijakan Pengembangan ”, www.google.com, diakses pada : Selasa, 3 Juni 2008.

Ichsan, Muhammad. ”Perubahan Lingkungan Sektor Public”, www.google.com, diakses pada : Selasa, 3 Juni 2008.

Indriyo G. dan I Nyoman. 1997. Prilaku Keorganisasian. Yogyakarta : BPFE.

Wandy. 2007. “ Struktur Organisasi Fungsi Depkes RI, Dinas Kesehatan Provinsi dan Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dalam era PP 38 dan PP No. 41 Tahun 2007. www.google.com, Blog pada WordPress.com, diakses pada : Selasa, 3 Juni 2008.

Winardi, J. 2006. Manajemen Perubahan (The Management Change). Jakarta : Kencana.